摘要：2001年9月11日发生了震惊世界的911恐怖袭击事件，使美国遭受到“珍珠港事件”以来的最严重打击，对美国的社会、经济、政治、国防和外交及移民政策都产生了重大影响。一年多来，美国政府颁布反恐法律，修改有关移民法律，调整政府机构，收紧移民政策，要求非移民登记，启动留学生资讯网等等。本文将详细列举“911事件”后美国留学生政策的变化及影响。

一、 颁布反恐法律，严防恐怖分子入境

911恐怖事件发生后，以立法为代表，美国政府加强了对美国边境、交通、航空器和签证核发的管理和监督，同时也加强了对美国境内各类合法和非法移民的监控，整体上收紧了美国的移民政策。美国国会颁布了一系列反恐法律，其中涉及与留学生事务有关的法律主要有《美国爱国者法案》（USA Patriot Act，2001年10月11日发布）,《航空和交通安全法》（Aviation and Transportation Act，2001年11月19日发布），《加强边境安全和签证入境改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act，2002年5月4日发布）。

根据这些法律，联邦政府官员有权采取追踪和截听电话以及其它通信讯号的方式收集恐怖分子的情报；有权随时调阅留学生的资料挡案，对于拒绝提供的大学或工作人员可提起公诉。

美国国务院与移民局以电子信息方式共享对外国人签发签证的文件，移民局的数据库和数据系统建立完整的“内部数据共享系统”并建立检察团监督该系统，对外国留学生和访问学者（F,M,J签证持有者）进行更严格准确的记录保存和报告。

有关法律要求建立电子系统严格监控外国学生和访问学者，监控和认证学校发给学生的录取文件或学者交换项目的文件，对签证持有人的入境、入学、参与项目进行监控和认证，对接受外国学生或访问学者的学校进行资格认证，并建立复查制度。

“911事件”后，美国国会和移民局以恐怖分子中多系持学生签证来美为由，对外国人才和留学生的信任大打折扣，在法律制度上更进一步作出了严格详细的规定。

二、 制定行政规章，严格在美留学生管理

在上述法律的基础上，美国政府有关部门一年多来针对外国留学生相继发布和实施了一些规定和要求，产生了许多影响，主要有以下几个方面：

（一） 外国人在美学习，上课前必须拿到学生签证

2002年4月12日，由于对非移民的学生（F-1,M-1）与访问签证（B1/2）的持有人参与所引发的911恐怖袭击或有嫌疑参与恐怖袭击，移民局发表一份提案，对非移民访问者的签证有效期做出新的限定。如对B1签证缩短为1个月，对B2缩短为3个月。并颁布临时指令规定在非移民访问签证（B1/2）持有人进入学校学习之前，需将访问签证（B1/2）转换成为学生签证（F-1,M-1）后方可允许入学（在过去，外国学生提交将其他签证改为学生签证的申请后，在审批的过程中即可开始上课）。国会对该议案通过并立即生效。

（二） 严控敏感学科海外交流，稽查重点中俄印

2002年5月，美国政府公布了16个高科技敏感领域，限制外国人在这些领域学习和工作，为此，联邦政府成立联合小组，重点监控16种敏感学科的海外交流计划，包括宇航、生物技术、机器人和现金电脑技术等。稽查的重点是中国，俄罗斯和印度。

（三） 移民登记，尚未涉及我国学生

2002年6月13日，针对近来的恐怖事件，移民局发表一项提案，该提案以国家安全为理由，对有可能威胁美国国家安全的人士或来自一些特定国家的居民要求作特殊登记。要求凡没有入籍或者没有获得永久居留身份的移民都必须前往移民局接受登记和面谈。需要登记者包括学生、申请永久居留权的新移民和没有身份的移民等等。妇女、绿卡持有者、被划归的公民和政治庇护申请者可以免除登记。登记要求包括填写表格、打手印和照相等等。

目前，移民局要求登记的新移民的来源国已达到25个。

这一政策虽然尚未要求持中国护照者前往登记，但印度尼西亚等来自亚洲国家的移民已被要求登记，这些移民中有不少华裔。

（四） 启动SEVIS留学生监督网，未认证学校不得招收学生

2002年7月，美国移民局留学生监督网开始接受学校初试报名。根据规定，美国3000多所高等院校从2003年1月31日起，开始启动SEVIS留学生监督网，利用国际网际网络为平台的外国学生追踪系统，用电子方式取代过去多年来一直采用的纸张记录，并以建立外国学生及交换学者的资料库。1月30日后开始使用SEVIS监督网络的学校才能招收留学生。否则，学校不得招收新的留学生。

许多学校抱怨该系统工作不灵，后移民局将要求大学对外国学生登记的最后期限推迟至2月15日。截止到2月13日，全美已有3869所学校上SEVIS网络提出资格认证申请，并获批准，可以上网录取留学生。1763所学校的申请尚待审理。

根据往年记录，获移民局批准接收留学生的学校最多时达到7万所，关闭合并或迁移的除外，应该还有2万所。申请认证的看来只占一小部分。

一些学校虽然资格获得批准，但新的表格在实际使用中还是遇到了问题，比如移民局留原件还是复印件的具体细节问题尚待细化。另外，认证需要一定过程，还有的学校担心SEVIS网络万一瘫痪死机，移民局是否有补救方法，但无论如何，移民局认为系统肯定会加快学生签证的核审。

（五） 州府拨款减少，高校提高学费

受经济不景气的影响，州政府教育预算紧缩，全美许多公立大学纷纷调涨学费，以应付州政府预算缩紧及学生增加的开销。全美最大的州立大学系统，纽约州立大学，其董事会近日便建议将大学部本州学生的学费调涨41%，约1400美元，使大学部的学费由一年3400美元涨到4800美元。如果再加上其他必需的学校费用，平均一年将高达5700美元。一般来说，许多公立大学除了增加学费以外，还被迫取消学校建筑维修、冻结人事、减少出差旅费其他服务。

《今日美国》2003年2月11日报道：据美国全国公共政策与高等教育研究中心发表的报告，有14个州减少了对高教的拨款。在全国的范围内，州政府的高教拨款仅增加了1%。有16个州公立大学的学费增幅在10%以上。学费的上涨，给外国留学生在经济上带来更多的挑战。

（六） 留学生受到怀疑和监视，来美留学人员减少

来自阿拉伯地区的留学人员，普遍受到怀疑和监视，有的连租房都发生困难，只好半途而废，收拾行囊，返回老家。

科罗拉多州6名来自中东的学生1月份按规定到移民局登记时遭到逮捕。原因是记录显示他们在过去某一学期所选的课不足12学分。从规定留学生按指模到将留学生逮捕入狱，尤其伤人尊严。伊朗留学生曾德代尔获得释放后说“我到美国读书是由于高等教育标准较高。但若他们继续这样下去，我不确定我愿意继续读下去”。

据国际教育协会（IIE）预测，今后三年，留学生将比正常年份每年减少10万人。受此影响，有些院校的学费收入会有减少，有些实验室会因缺乏人手而完不成任务，更重要的是各国年轻人不再对赴美留学心向神往。

（七） 移民局不复独立存在，并入国土安全部

在一年多来外国留学生政策调整中扮演重要角色的移民局已于2003年3月1日完成自身历史使命，正式并入国土安全部。

移民局归属不同部门，反映国家看待移民事务的视角，移民局最初成立以来，在历史上不同时期分别归属过不同的部门。开始是归属联邦财政部，然后是商务部，劳工部（1940年），司法部（1943年），和今天的国土安全部。每一次过渡都象征着国家与社会看待移民作用的视角转化。

移民局过渡到国安部，同样反映了美国政府对待移民和外国留学生的态度，已经上升到国家安全的地位。许多移民认为，在社会眼中他们从此不再是劳工、家庭成员、贡献者或逃避迫害的人，而是国家潜在的威胁，认为这将会带来长远的负面影响。

三、我国留学人员亦受影响

（一） 我国因私出国定居人数增加，留学人员减少

在过去的一年里，我国全国公安机关出入境管理部门共批准公民因私出国申请401.7万人次，与2001年的308.2万人次相比，增加了30.3%。公安部出入境管理局的统计数字显示，2002年全国公安出入境管理部门共批准出国定居申请11.8万人次，比2001年的7万人次增加了68.6%，占申请出国总人数的2.9%。与公民因私申请出国定居人数明显增加相反，去年公民因私出国留学人数略有下降。2002年共批准出国留学13.8万人次，占出国总人数的3.4%，比2001年的 14.6 万人次减少了5.5%。

美国作为中国学生留学的主要目的地国家，“911事件”后，对入境人员的审查和留学签证发放更为严格，这是造成中国出国留学人数比往年下降的重要原因。

（二） FBI招募中国留学生

美国联邦调查局招募在美国各大学就读的中国留学生。招募计划的对象是留学生和学者，限于来自中国的自费留学生，他们认为我国政府有时会要求留学生去搜集情报，尤其是有关核物理学和可提高军事通信、追踪导弹和战场指挥及控制技术方面的情报。

（三） 受经济影响，不少人选择回国发展

“911事件”以来，美国经济一直萎靡不振，持续恶化，2003年初失业率高达8%，留学生在美就业出现前所未有的困境。与之不同，我国近年持续稳定地增长的国民经济，加入世界贸易组织为国内市场创造出生气勃勃的商机，吸引了越来越多的留学人员回国寻求机会发展，“海归”潮流大势初见端倪。（驻纽约领馆教育组供稿）

作者：王文华